Luis Martínez D.
La situación caótica del Perú nos brinda un nuevo capítulo, y este parece ser el más grave. Estamos organizados bajo un sistema que distribuye funciones legislativas y ejecutivas a órganos jurídicos diferenciados (Presidencia y el Congreso de la República), los cuales constituyen los principales motores de la dinámica de nuestro ordenamiento jurídico, y ambos órganos tienen cuestionamientos sobre su legitimidad, debido a declaraciones de suspensión o de disolución, respectivamente.
Existen diversas opiniones sobre la situación política actual. Desde el punto de vista jurídico, existen también opiniones encontradas -algunas mayoritarias en relación con las otras- sobre cuál es el estado actual de los órganos legislativo y ejecutivo. Sin embargo, ambos tipos de opinión parten de un mismo origen: la cuestión de confianza planteada por el entonces Presidente del Consejo de Ministros, vinculada a la aprobación de un proyecto de ley. Actualmente, las discusiones se centran en las consecuencias de la situación originada por la cuestión de confianza, pero es necesario detenerse en este punto de origen específico, porque parecen existir asuntos pendientes por discutir.
La cuestión de confianza ha sido definida como un elemento unitario; se menciona que es un instrumento de balance político utilizado por el Poder Ejecutivo, en contraposición con la facultad de censura que tiene el órgano legislativo. No vamos a cuestionar esta definición porque parece tener correspondencia histórica, pero el tema nos parece en extremo interesante para formular una observación: El concepto histórico o doctrinal de un elemento político como la cuestión de confianza, no es de ninguna manera suficiente para entender la forma en que esta ha sido regulada en nuestra constitución.
Las opiniones sobre la cuestión de confianza, en relación con su concepto teórico, doctrinal, sirven para tener una idea de lo que se pretende regular. El análisis de sus implicancias jurídicas requiere la observación específica de las disposiciones normativas que han sido emitidas para su regulación, y para ello debemos ser cuidadosos. Una primera observación que podríamos hacer es que la regulación de la cuestión de confianza involucra a dos sujetos: El órgano legislativo y el órgano ejecutivo. A partir de esta observación, un análisis jurídico debería llevarnos a encontrar una estructura que regule derechos y obligaciones de ambas partes. Es decir, un análisis enfocado en uno solo de los órganos jurídicos podría ser peligroso debido a que generaría una visión sesgada de la situación, lo que puede llevarnos a una conclusión errónea. La situación sería más grave si el error es cometido por un órgano de enorme trascendencia, como es el Tribunal Constitucional (TC).
El ordenamiento jurídico es un sistema, y como todo sistema, tiene una lógica y un patrón de conducta. Cada grupo de derechos de un tipo de sujetos se vinculan con obligaciones de otro tipo de sujetos. Cada función tiene una estructura balanceada de organización. El poder legislativo, por ejemplo, tiene una función de creación de normas con una serie de pautas que deben ser cumplidas; y para garantizar este cumplimiento, existe el Tribunal Constitucional, un órgano de control con la capacidad de eliminar aquellas normas que el órgano legislativo haya emitido sin respetar las pautas (el denominado bloque de constitucionalidad). Así, un proceso de observación nos permitirá identificar que el balance de poderes es una secuencia repetitiva en el ordenamiento jurídico.
Un ejercicio de análisis jurídico requiere que se determine la estructura completa de un asunto en particular, y a partir de esta estructura, llegar a conclusiones. En el caso específico de la cuestión de confianza, el TC tuvo la oportunidad de emitir un pronunciamiento a partir de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra una resolución legislativa que pretendía, a decir de los demandantes, restringir la facultad del órgano ejecutivo en cuanto a los temas que pueden ser vinculados con una cuestión de confianza[1].
El TC inicia su análisis con un repaso de los aspectos teóricos de la cuestión de confianza -origen, doctrina vinculada, regulación en otros países- y llega a la definición que habíamos señalado en líneas anteriores: La cuestión de confianza es un contrapeso del mecanismo de censura ministerial (prgf.62). Luego, inicia un análisis normativo de la regulación de la cuestión de confianza, señalando que existen dos tipos: una facultativa y una obligatoria. Hasta aquí, nada que observar, la división se hace necesaria porque tiene distintas implicancias.
En relación con la cuestión de confianza facultativa[2], el TC transcribe los artículos 132 y 133 de la constitución, realizando una nueva división entre las cuestiones de confianza facultativa de un ministro individual y aquella presentada por el presidente del consejo de ministros a nombre de todo el gabinete. La división es correcta, pero debemos hacer una anotación: El TC señala lo siguiente:
“70. Entonces, por un lado, el artículo 132 habilita a los ministros, individualmente, a plantear la cuestión de confianza. En caso de que esta sea negada, el ministro estará obligado a dimitir”
Advertimos un primer error. El artículo 132 de la constitución señala expresamente que “la desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a dimitir, salvo que haya hecho cuestión de confianza de la aprobación”. Es decir, no es correcto señalar que la negación de una “cuestión de confianza facultativa ministerial” obliga al ministro a dimitir; esto sería correcto únicamente en aquellos casos en los que el ministro haya hecho cuestión de confianza de la aprobación. Para el asunto que vinimos a discutir, este error no es relevante, pero sí es conveniente mencionarlo porque es un ejemplo de cómo una identificación errónea de reglas podría eventualmente llevar al TC a conclusiones erróneas. Este proceso de identificación de las estructuras jurídicas requiere de mucho cuidado.
El TC continúa con su análisis señalando que el artículo 133 “reviste un significado mayor” porque este no solo implica a todo el gabinete, sino porque una eventual negativa llevaría a la crisis total del gabinete (71). Y es en este punto que detectamos un peligroso “stop” en el análisis pormenorizado de la regulación específica de la constitución.
En la sentencia se indica que el artículo 133 de la constitución “no establece supuestos para la cuestión de confianza, a diferencia de la obligatoria regulada en el artículo 130”. En este punto, el TC vuelve a las consideraciones históricas de los debates del constituyente, mencionando nuevamente que la cuestión de confianza es un instrumento de balance de poderes. Y a partir de este concepto doctrinal o histórico, llega a la conclusión de que la cuestión de confianza “ha sido regulada en la Constitución de manera abierta (…) con la finalidad de otorgar al Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político”. A partir de este razonamiento, se declara la inconstitucionalidad de la resolución legislativa que pretendía establecer supuestos de improcedencia a la cuestión de confianza, cuando este se condicione a la aprobación de proyectos de ley.
¿Cuál fue la primera observación que hicimos sobre la cuestión de confianza? Pues que era un asunto en el que estaban involucrados dos órganos jurídicos (legislativo y ejecutivo). Habíamos señalado también que esta dualidad debería llevarnos a formar una estructura que involucre aquellos derechos y obligaciones de ambos sujetos. No obstante, el TC enfocó su análisis únicamente en base a las facultades del órgano ejecutivo, olvidó analizar las implicancias de sus conclusiones respecto de las facultades del órgano legislativo. Es decir, formuló un escenario parcial de las cuestiones a discutir.
Ahora veamos cuáles son las consecuencias de esta visión parcializada. Podríamos iniciar señalando que la única intención del TC fue analizar la idoneidad de la resolución legislativa en base a las disposiciones constitucionales. Y al llegar a una conclusión negativa, únicamente expulsó esta resolución del ordenamiento jurídico. Pareciera que no existe mayor problema, porque al final de cuentas, la situación “post sentencia” sería la misma que existía antes de que se emitiera la resolución legislativa. Es decir, como si no hubiera pasado absolutamente nada. Sin embargo, el peligro se presenta al momento de señalar que el órgano ejecutivo tiene total libertad para estructurar sus cuestiones de confianza. Esta afirmación ha llevado a pensar que las cuestiones de confianza pueden ser formuladas incluyendo condicionamientos a la aprobación de proyectos de ley. Y es aquí donde nacen nuestras principales dudas.
Vamos a intentar completar la estructura de la cuestión de confianza. Esta estructura se inicia señalando que existe una facultad del órgano ejecutivo de presentar una cuestión de confianza, pero también es una facultad del órgano legislativo el emitir un pronunciamiento favorable o desfavorable sobre esta cuestión. No es un concepto único sino dos vertientes que están dirigidas a dos sujetos distintos. A partir de esta división, podemos observar que, en efecto, existe una regulación abierta sobre los temas que pueden ser formulados en una cuestión de confianza, pero también existe una regulación abierta sobre las razones por las cuales el órgano legislativo puede aceptar o rechazar esta cuestión. Precisamente, por ello responde a una estructura de responsabilidad política y no jurídica: no existe un sistema de motivación o de instancias, como ocurre en la generalidad de fenómenos que se presentan en la dinámica del ordenamiento jurídico.
Ahora bien, con el escenario un poco más claro, es posible entender que la conclusión a la que llega el TC es peligrosa en tanto deja entrever que el campo abierto de la facultad de presentar cuestiones de confianza puede incluir una modalidad que restrinja facultades del órgano legislativo. El TC no lo dice expresamente, pero el órgano ejecutivo ha entendido que la constitución le permite presentar cuestiones de confianza que estén “atadas” a la aprobación de proyectos legislativos. Y ese es, precisamente, un asunto totalmente distinto. Para analizar este nuevo escenario, debes ampliar tu campo de estudio de las estructuras establecidas en la constitución.
Obviemos por un momento el problema de la cuestión de confianza, Un proyecto legislativo es presentado por el órgano ejecutivo en base a la facultad de iniciativa legislativa (art. 107). La constitución no solo le otorga iniciativa al órgano ejecutivo sino a los gobiernos regionales, locales, entidades, colegios profesionales, incluso a la población en general, de acuerdo a determinados lineamientos y límites. Sin embargo, no existe ninguna disposición constitucional que establezca una “iniciativa legislativa vinculante”, es decir, que no se establezca simplemente como una facultad de un grupo de sujetos sino como una obligación del órgano legislativo, que debe aprobar necesariamente estos proyectos de ley. La aprobación de proyectos de leyes, como facultad del órgano legislativo, no tiene ningún condicionamiento en particular. Téngase en cuenta que distinta es la situación cuando una ley es aprobada: precisamente, existe una estructura de control constitucional que establece el equilibrio en el proceso legislativo, pero esto ocurre cuando la ley ha sido incorporada en el ordenamiento jurídico.
A partir del escenario anterior, volvamos a la cuestión de confianza. Si nosotros aceptamos que el órgano ejecutivo puede presentar cuestiones de confianza vinculadas a la aprobación de proyectos de ley, estamos aceptando un supuesto de “iniciativa legislativa vinculante”, precisamente porque la no aprobación del proyecto de ley estaría sancionada con la posibilidad de la disolución del congreso. Nada menos.
Es decir, al ampliar el ámbito de nuestra estructura de análisis, podemos identificar que no es correcto señalar que la cuestión de confianza puede presentarse sobre cualquier asunto. Existen límites establecidos en la misma constitución, precisamente aquellas situaciones en las cuales una cuestión de confianza implique la restricción de facultades constitucionales de otro órgano jurídico. Este es el caso de la cuestión de confianza vinculada a la aprobación de proyectos de ley.
Como se puede apreciar, un pequeño cambio en la ecuación nos lleva a un resultado distinto. Podríamos decir que el TC no afirmó expresamente que es posible que el órgano ejecutivo presente cuestiones de confianza vinculados a la aprobación de proyectos de ley, pero sí indicó que no había límites para formular una cuestión de confianza. Y al no formular límites, está cometiendo un grueso error. El TC es el órgano que garantiza el control de la constitucionalidad de las disposiciones emitidas por el órgano legislativo, es la garantía del equilibrio de nuestro ordenamiento, pero también debe entender que su importancia le impide ser ambiguo. Su ubicación de órgano de control resulta especialmente sensible porque él mismo no está sujeto a un sistema de control, como ocurre con el resto de órganos de la estructura del ordenamiento jurídico.
En consecuencia, consideramos que el TC tiene un asunto pendiente de resolver, con la finalidad de delimitar la facultad del órgano ejecutivo a presentar cuestiones de confianza, de modo que su “falta de regulación específica” no se entienda como un permiso a restringir facultades constitucionales del órgano legislativo. La importancia de esta discusión radica en el hecho de que este es el origen de todo el caos que venimos enfrentando.
La moraleja que pretendemos dejar es que un análisis jurídico requiere partir de una adecuada identificación del marco normativo -las estructuras- involucradas. Esta moraleja podemos resumirla, en el caso de la sentencia del TC, señalando que un análisis de constitucionalidad debe identificar los sujetos involucrados en el asunto controvertido, con la finalidad de precisar cuáles son los derechos y obligaciones involucrados. El análisis de las cuestiones históricas o doctrinales es importante, pero nunca puede reemplazar al análisis estrictamente normativo. No basta con señalar los aspectos políticos o doctrinales de una institución que viene siendo cuestionada, es necesario desmenuzar las normas jurídicas para identificar sus alcances, y probar si la respuesta tiene una estructura lógica. Si no la tiene, es un indicio de que algo falló en tu proceso de análisis. Es curioso que el TC alegue que necesita declarar el “camino libre” a los asuntos que pueden ser incluidos en una cuestión de confianza para garantizar un “balance de poderes”, y no se haya dado cuenta de que su pronunciamiento -al menos, la falta de claridad del mismo-pueda entenderse como un peligroso camino a un desbalance de poderes hacia “el otro lado”, es decir, hacia el órgano ejecutivo.
Existen otros aspectos que pueden ser analizados en la coyuntura actual. Podemos ir revisándolas de manera separada para no incurrir en posibles ambigüedades. Esperamos que cada quien, en su ejercicio profesional, pueda aportar con detalles específicos del análisis de la situación actual, y no quedarnos en opiniones generales o emocionales.
[1] En: https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2018/00006-2018-AI.pdf (consultado en octubre de 2019)
[2] La cuestión de confianza obligatoria no sería relevante para el análisis de la demanda de inconstitucionalidad, en tanto se relaciona con aquel momento en el que un presidente del consejo de ministros asume funciones y se presenta al congreso, de manera conjunta con sus ministros.