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¿TODO EN ORDEN? INDECOPI, OSINERGMIN y la coherencia del régimen de protección al consumidor en la industria de hidrocarburos

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Luis Martínez D.


1. Introducción.

La industria de hidrocarburos comprende actividades realizadas por una diversidad de agentes, los cuales se conectan entre sí a través de complejas relaciones comerciales. El punto de partida es el mercado de exploración y explotación, que permite extraer los hidrocarburos y asignar derechos de propiedad a los sujetos involucrados. Este punto de partida involucra un sistema de relaciones que incluye actividades de comercialización de productos de manera directa (Petróleo Crudo y Gas Natural No Asociado). Luego, los hidrocarburos extraídos son sometidos a procesos de refinación o procesamiento con la finalidad de conseguir combustibles derivados de los hidrocarburos, los cuales ingresan en una etapa de comercialización. Incluso, la comercialización de hidrocarburos involucra un mercado diverso toda vez que contempla una serie de sujetos participantes (distribuidores mayoristas, minoristas, transportistas – a través de medios terrestres, ductos, acuáticos-, consumidores directos, industriales, domiciliarios); esto sin entrar en el detalle de las diferencias del mercado de petróleo, gas natural, combustibles líquidos derivados de los hidrocarburos, así como los denominados «Otros Productos Derivados de los Hidrocarburos» (OPDH), o el Gas Licuado de Petróleo (GLP). Queda claro que estamos hablando de un mercado en extremo diverso.

De manera general, las relaciones comerciales, que nosotros analizamos siempre desde su perspectiva jurídica, generan dos tipos de sujetos: El «Proveedor» de un producto o servicio y el «Usuario o Consumidor» del producto o servicio en cuestión. Esta relación, generalmente identificada como «Relación de Consumo», requiere en algunos casos que se garantice un marco de igualdad en la información referida a la relación comercial por acordarse. La principal medida de garantía para equiparar esta relación la encontramos en el denominado «Sistema Nacional Integrado de Protección al Consumidor», creado con la publicación del Código de Defensa y Protección del Consumidor (Código de Protección del Consumidor)[1], aunque basado en competencias ya asignadas de manera previa a distintas entidades.

El ente rector del Sistema Nacional Integrado de Protección del Consumidor es el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), el cual tiene la potestad de llevar a cabo procedimientos administrativos que resuelven denuncias presentadas por consumidores[2]. Como es evidente, las reglas previstas para estos procedimientos se encuentran desarrolladas en el Código de Protección del Consumidor y directivas. Sin embargo, el citado código prevé situaciones especiales en las cuales se identifican relaciones de consumo pero en servicios específicos, que ameritan una regulación diferenciada[3]. Una de estas situaciones es, precisamente, la relación de consumo de servicios públicos. Para tales situaciones, el código establece que los procedimientos de atención de reclamos de estos usuarios «se rige por las disposiciones del presente Código en lo que resulte pertinente y por la regulación sectorial correspondiente»[4]. La regulación sectorial, como explicaremos, incluye la participación del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN), el cual tiene las funciones de «Solución de Reclamos de Usuarios», a través de un procedimiento con ciertas particularidades que contempla la participación del concesionario del servicio público como «primera instancia», y un órgano colegiado de OSINERGMIN, denominado Junta de Apelaciones de Reclamos de Usuarios (JARU), que resuelve apelaciones de los pronunciamientos emitidos por los concesionarios.

El principal propósito de nuestro análisis es verificar si existe coherencia entre los procedimientos regulados por INDECOPI y OSINERGMIN. Si bien observamos una declaración de coexistencia en el Código de Protección del Consumidor, al plantear una regla de aplicabilidad complementaria del código y las normas sectoriales correspondientes, debemos preguntarnos cómo se debe entender la regla de «pertinencia» del Código de Protección del Consumidor; es decir, cuáles son las situaciones específicas en las cuales se aplica el código y cuáles son aquellas situaciones en las que se debe aplicar la regulación sectorial de hidrocarburos. Al respecto, la reseña que hicimos en líneas anteriores nos permite afirmar que el servicio público de distribución de gas natural es una pequeña parte del sistema complejo de relaciones que se crean en la industria de hidrocarburos. Por ello cabe preguntarnos también qué ocurre con las restantes relaciones de consumo que se presentan en la industria, ello con la finalidad de exigir un régimen coherente y sistematizado para toda la industria teniendo en cuenta la voluntad del Estado de proteger al consumidor bajo reglas uniformes, que reconozca particularidades en ciertos servicios pero sin perder la naturaleza sistemática de la regulación. De otro modo, no tendría ningún sentido hablar de un Sistema Nacional Integrado de Protección al Consumidor.

2. Particularidades del procedimiento de protección del consumidor, seguido por INDECOPI.

En primer lugar, reconozcamos las particularidades del procedimiento a cargo de INDECOPI, a través de sus comisiones especializadas. El punto de partida es el Código de Protección del Consumidor. El Código establece un conjunto de reglas aplicables a las relaciones de consumo. A este conjunto de reglas vamos a identificarlas como «normas materiales de relación de consumo», para graficar su finalidad de asignar poderes y deberes jurídicos entre los sujetos de la relación[5]. De manera adicional, el Código establece una serie de disposiciones aplicables a las relaciones de consumo de servicios específicos, dentro de los cuales se incluye a los servicios públicos, como ya hemos mencionado.

Todavía no entraremos en detalle sobre las normas materiales porque consideramos relevante analizar de manera inmediata el grupo de normas que regula el régimen de responsabilidad generada por incumplimientos a obligaciones derivadas de la relación de consumo. A este conjunto de normas vamos a denominarlas «instrumentales o procesales»[6]. En relación con el citado régimen, el Título V del Código de Protección del Consumidor establece su ámbito de aplicación a través de una diferenciación de responsabilidades: Responsabilidad Civil, Responsabilidad Penal y Responsabilidad Administrativa[7]. A partir de esta diferenciación, el código señala que el procedimiento seguido ante INDECOPI se restringe a la determinación de responsabilidades administrativas.

Una revisión de las normas procesales o instrumentales permite delimitar las características siguientes:

PROCEDIMIENTO DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR-INDECOPI

  • Se inicia de oficio o por la presentación de una denuncia.
  • Se reconoce que las normas materiales protegen intereses particulares, colectivos o difusos. En el caso de intereses colectivos o difusos, se reconoce la legitimidad de asociaciones que pueden presentar las denuncias, sin excluir la posibilidad de que los particulares puedan participar en el procedimiento.
  • Se establece la posibilidad de detener los procedimientos de responsabilidad administrativa en caso las partes en conflicto (Proveedor del Servicio-Consumidor) lleguen a un acuerdo que finalice su controversia. La conciliación puede ser realizada de manera previa a la emisión de la resolución de INDECOPI.
  • INDECOPI actúa como un tercero que resuelve la controversia y determina la existencia de responsabilidad administrativa. Para tal fin, el procedimiento incluye la participación de comisiones especializadas, que se encargan de todo el procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa, y se establece la posibilidad de impugnar el pronunciamiento a través de apelaciones que son resueltas por un cuerpo colegiado que actúa como segunda instancia (Salas Especializadas).
  • El procedimiento puede culminar, a partir de la identificación de responsabilidades administrativas, con la aplicación de una sanción y de eventuales medidas correctivas (reparadoras o complementarias).

El procedimiento de determinación de responsabilidades administrativas seguido por INDECOPI tiene ciertas particularidades que han sido objeto de estudio. No vamos entrar en detalles para exceder el ámbito de nuestro análisis, pero es necesario mencionar que la discusión jurídica apuntó a resolver la duda sobre si debemos identificar al procedimiento de protección al consumidor como «Procedimiento Trilateral» o «Procedimiento Sancionador». A partir de la revisión de artículos jurídicos especializados, nos atrevemos a mencionar que la posición mayoritaria, incluso recogida por las comisiones de INDECOPI, apunta a identificar el procedimiento como una mezcla de ambas modalidades, o para ser más precisos, una suma de las características de ambos tipos de procedimientos. Hablamos entonces de una suerte de «Procedimiento Trilateral y Sancionador», toda vez que recoge del «Procedimiento Trilateral Puro» las características referidas a que la participación del Estado se realiza de manera ajena a los intereses en conflicto, así como la posibilidad de una finalización por acuerdo de las partes, y la finalidad de resolver la controversia señalando, en caso sea necesario, medidas correctivas que garanticen la protección del interés del consumidor. A su vez, recoge del «Procedimiento Administrativo Sancionador» la posibilidad de un inicio de oficio por parte de INDECOPI, así como la aplicación de sanciones como resultado del ejercicio de una potestad del Estado, no directamente relacionada con el interés del usuario sino con ejercicio de una potestad que garantiza el cumplimiento del marco normativo[8].

3. Particularidades del procedimiento de protección del consumidor (usuario) de servicios públicos en la industria de hidrocarburos (distribución de gas natural), seguido bajo el régimen implementado por OSINERGMIN.

Una vez revisadas las características del procedimiento de protección del consumidor seguido por INDECOPI, corresponde analizar el marco normativo aplicable a la industria de hidrocarburos. Para tal fin, conviene recordar que las actividades pueden ser divididas en i) Aquellas relacionadas con servicios públicos (servicio de distribución de gas natural y servicio de transporte de hidrocarburos por ductos), las cuales tienen un régimen especial derivado de su condición de servicio público, y ii) Aquellas actividades realizadas en el régimen de libertad de iniciativa privada, que en buena cuenta son las actividades restantes realizadas en la industria[9].

Todas las actividades de la industria de hidrocarburos cuentan con reglamentos especializados que regulan las condiciones de seguridad y los derechos de los usuarios[10]. Los reglamentos incluyen, en consecuencia, sus propias normas materiales que deben ser supervisadas por OSINERGMIN, normas que podríamos sub dividir en a) Normas Materiales de Seguridad y b) Normas Materiales de Relación de Consumo. La verificación del cumplimiento del marco normativo antes señalado se realiza en base al ejercicio de funciones de supervisión, fiscalización y sanción, a cargo de OSINERGMIN. Para tal fin, en el ejercicio de su función normativa, el citado organismo aprobó el Reglamento de Supervisión y Fiscalización de Actividades Energéticas y Mineras, aprobado por Resolución de Consejo Directivo N° 040-2017-OS/CD.

¿Dónde está el punto de coincidencia con las actividades realizadas por las comisiones especializadas de INDECOPI? En primer lugar, vamos a enfocarnos en el servicio público de distribución de gas natural por redes, debido a que cuenta con un régimen de «solución de reclamos de usuarios» específico, que en apariencia cumple las mismas funciones que los procedimientos seguidos bajo el Código de Protección del Consumidor[11]. El procedimiento de solución de reclamos ha sido aprobado por Resolución de Consejo Directivo N° 269-2014-OS/CD, y tiene las características siguientes:

PROCEDIMIENTO DE RECLAMO DE USUARIOS-OSINERGMIN

  • Se inicia a partir de la presentación de un reclamo.
  • Se establece una aplicabilidad específica para la protección de intereses particulares.
  • Los intereses colectivos o difusos son atendidos bajo el régimen de denuncias.
  • Se establece la posibilidad de detener los procedimientos de responsabilidad administrativa en caso las partes en conflicto (Concesionario del Servicio Público-Usuario) lleguen a un acuerdo que finalice su controversia.
  • La conciliación puede ser realizada de manera previa a la emisión de la resolución de segunda instancia.
  • Se establece la participación del concesionario como un órgano de primera instancia, encargado de atender el reclamo y emitir el pronunciamiento correspondiente.
  • En caso el usuario lo considere necesario, se establece la posibilidad de apelar ante el órgano colegiado de OSINERGMIN (JARU). 
  • El procedimiento se realiza con la finalidad de establecer medidas correctivas. No se incluye un régimen de determinación de responsabilidad administrativa con la aplicación de sanciones.

Según podemos apreciar, el procedimiento de atención de reclamos del servicio público de distribución de gas natural por redes tiene las particularidades del «Procedimiento Trilateral Puro» descrito en líneas anteriores, con la diferencia de que permite la participación de una de las partes en conflicto como órgano que resuelve la controversia surgida. Es decir, el tratamiento de este tipo de reclamos sigue solo una parte del régimen que ha planteado INDECOPI para las denuncias de consumidores, por lo que observamos una diferencia sustancial que aleja la posibilidad de advertir un tratamiento sistemático. Ante ello, nos preguntamos ¿Por qué en los procedimientos de reclamos de usuarios del servicio de distribución de gas natural no es posible establecer sanciones derivadas de responsabilidades administrativas, como ocurre en los procedimientos seguidos por INDECOPI? Por otro lado, entendemos que una de las principales garantías del Estado en un Procedimiento Trilateral Puro es la imparcialidad al momento de resolver la controversia, toda vez que no forma parte del conflicto. Esto no ocurre en los reclamos de usuarios del servicio público de distribución de gas natural por redes debido a que es el concesionario el encargado de resolver la controversia como primera instancia.

Resulta interesante, además, analizar el régimen previsto por OSINERGMIN para delimitar las materias reclamables y el tipo de interés tutelado. Sobre este punto, la Directiva aprobada por OSINERGMIN establece lo siguiente:

DIRECTIVA ATENCIÓN DE RECLAMOS DE USUARIOS-OSINERGMIN

Artículo 13.- MATERIAS RECLAMABLES

13.1. «Son objeto de reclamo las siguientes materias:

   a) Negativa a la instalación del suministro,

   b) Excesivo consumo,

   c) Excesiva facturación,

   d) Recupero de energía,

   e) Cobro indebido,

   f) Corte del servicio,

   g) Negativa al incremento de potencia,

   h) Negativa al cambio de opción tarifaria,

   i) Reembolso de aportes o contribuciones,

   j) Reubicación de instalaciones que se encuentren bajo responsabilidad de la concesionaria,

   k) Mala calidad (tensión, interrupciones),

   l) Deudas de Terceros; y

   m) Otras cuestiones vinculadas a la prestación de los servicios públicos de electricidad y gas natural.

13.2 Se tramitan conforme a las normas de la presente Directiva, los cuestionamientos de los usuarios sobre las materias mencionadas precedentemente que tengan alcance particular. En cambio, aquellos cuestionamientos que tengan alcance general, relacionados a intereses colectivos o difusos, corresponden ser evaluados y calificados por las Gerencias respectivas de Osinergmin.

13.3 Cuando se presenten cuestionamientos de alcance general, la empresa distribuidora, deberá canalizarlos a Osinergmin, en el plazo máximo de tres (3) días hábiles, a fin de que sea tramitado como una denuncia.

13.4 Cuando se presenten bajo la denominación de denuncias, pedidos, solicitudes u otros cuestionamientos de alcance particular, Osinergmin lo remitirá a la empresa distribuidora a fin de que sea tramitado como reclamo cuando corresponda de acuerdo a su naturaleza»

Algunos cuestionamientos adicionales surgen de una revisión del artículo antes citado. En primer lugar, los tipos de normas materiales que son tutelados bajo el régimen de reclamos de usuarios se encuentran previstos en los literales detallados en el numeral 13.1 del artículo 13 de la Directiva, y el último literal hace referencia a «otras cuestiones vinculadas a la prestación de los servicios públicos», con lo que entendemos que cualquier incumplimiento de una norma vinculada a la relación de consumo del servicio público de distribución de gas natural es posible de ser tutelado como reclamo. En definitiva, entendemos que las normas materiales que regulan la relación «Concesionario-Usuario del Servicio Público de Distribución» en los reglamentos aprobados bajo el sector energía[12], así como en la Directiva de Reclamos de Usuarios, deben ser tuteladas según lo previsto en la directiva de OSINERGMIN.

Lo que no se logra advertir es una respuesta concreta a la cuestión referida a si las normas materiales previstas en el Código de Protección del Consumidor pueden ser reclamables siguiendo la directiva de OSINERGMIN. Si nos colocamos en las dos respuestas posibles, van a existir cuestionamientos: Si la respuesta apuntara a una competencia exclusiva de OSINERGMIN, incluyendo las normas previstas en el Código de Protección del Consumidor, el cuestionamiento que surge es que las normas materiales previstas en el código serían tuteladas a través de un procedimiento diferenciado, el mismo que según hemos advertido, restringe su ámbito sancionador y declara su exclusividad como Procedimiento Trilateral. Del mismo modo, si la respuesta apuntara a una competencia compartida con INDECOPI, que se encargaría de tutelar los derechos previstos en el Código de Protección del Consumidor, el cuestionamiento sería que normas de la misma clase (normas materiales que regulan la relación de consumo del servicio público de distribución de gas natural) son tuteladas por procedimientos distintos, solo porque un grupo fue regulado en un código general y el otro grupo fue regulado bajo un régimen sectorial. De uno u otro modo, no existiría un tratamiento sistemático y uniforme. A ello tendríamos que añadir un problema adicional: la falta de certeza respecto de la entidad a la cual se puede presentar el reclamo. Esta situación es real debido a que en el Código de Protección al Consumidor y la Directiva de OSINERGMIN existen reglas de traslado de reclamos bajo la competencia de otras entidades; el problema es que esta falta de certeza genera un escenario de inseguridad que consideramos contra producente a la protección de consumidores, que se traduce en resoluciones de INDECOPI declarando la improcedencia de denuncias por ser de competencia de OSINERGMIN, ordenando el traslado de la denuncia al organismo para su evaluación. ¿Es necesario generar esta posibilidad de conflicto de competencias, cuando se ha creado un Sistema Integrado? Creemos que no[13].

El segundo aspecto que nos genera dudas a partir de una lectura del artículo 13 de la Directiva aprobada por OSINERGMIN, es que el citado organismo restringe su actuación a la tutela de intereses particulares, señalando que los intereses colectivos y difusos deben ser tramitados «como una denuncia». Al respecto, conviene tener en cuenta que la denuncia es tratada por OSINERGMIN como uno de los supuestos del ejercicio de funciones de supervisión, que podría derivar en el inicio de un Procedimiento Administrativo Sancionador, el cual se encuentra regulado por el Reglamento de Supervisión y Fiscalización de las Actividades Energéticas y Mineras, aprobado por Resolución de Consejo Directivo N° 040-2017-OS/CD.

Bajo los esquemas que hemos revisado, podemos indicar que el procedimiento administrativo sancionador no incluye ninguna de las características del Procedimiento Trilateral Puro. Observamos entonces una división del tipo de tratamiento de intereses que no encontramos en el Código de Protección del Consumidor. Como habíamos mencionado, el procedimiento seguido por las comisiones especializadas de INDECOPI tutela todo tipo de intereses (particulares, colectivos y difusos), incluyendo la posibilidad de que participen asociaciones con legitimidad para representar los intereses afectados[14]. Sin embargo, OSINERGMIN ha decidido que los reclamos referidos a intereses particulares seguirán un procedimiento que solo tiene como posibilidad aplicar medidas correctivas y no sancionadoras; y a su vez, cuando se trate de la tutela de intereses colectivos o difusos, el reclamo seguirá un procedimiento que solo tendría como posibilidad aplicar sanciones y no medidas correctivas de protección de los intereses tutelados, ello sin dejar de mencionar que este tipo de intereses no estarían sujetos a la posibilidad de conciliación puesto que el procedimiento administrativo sancionador regulado por OSINERGMIN no permite este supuesto.

A partir de esta situación, podríamos añadir un cuestionamiento adicional: ¿Qué pasaría en el caso de que un particular presente un reclamo, este sea atendido bajo el régimen de la Directiva de atención de reclamos, y el mismo sujeto decida permitir su participación en una denuncia colectiva? Esto sería perfectamente posible porque el usuario no tiene por qué dominar el sistema alambicado creado por OSINERGMIN. Y ante esta posibilidad, nos preguntamos ¿se archivaría el reclamo, y con ello la posibilidad de conciliar, o en su lugar, se archivaría la atención de la denuncia en el extremo referido al interés del denunciante? No tenemos una respuesta que pueda sustentarse en una regulación específica. Incluso, creemos que más cuestionamientos de este tipo podrían surgir en caso continuemos suponiendo situaciones similares.

4. Marco normativo de protección al consumidor en las relaciones de consumo en la industria de hidrocarburos, no vinculadas con servicios públicos.

Hasta este punto, hemos revisado el tipo de relación de consumo surgido en la prestación de servicios públicos. Sin embargo, existen relaciones de consumo en la industria que son tuteladas por INDECOPI bajo el régimen previsto en el Código de Protección del Consumidor. Nos referimos a las relaciones surgidas de la comercialización de combustibles a consumidores finales.

Los Establecimientos de Venta al Público de Combustibles Derivados de los Hidrocarburos, los Establecimientos de Venta al Público de Gas Natural Vehicular, así como los Locales de Venta de GLP son instalaciones en las cuales se generan relaciones de consumo que son atendidas bajo el régimen de INDECOPI. Es decir, no existen dudas en cuanto a la aplicación de un único procedimiento de tutela de intereses; sin embargo, ello no impide que existan cuestionamientos. Esta vez, los cuestionamientos surgen de las normas materiales. Como hemos mencionado, las actividades de hidrocarburos son reguladas por normas especializadas (reglamentos) que incluyen normas de seguridad y normas de relación de consumo. Este tipo de reglamentos son supervisados directamente por OSINERGMIN, respecto de los cuales puede ejercer su potestad sancionadora. El tema pendiente es que los reglamentos establecieron disposiciones sin diferenciar si se referían a relaciones de consumo o de seguridad, puesto que para el ámbito de OSINERGMIN, esto no tendría ninguna utilidad debido a que existe un único régimen de tutela (Supervisión y Fiscalización). Sin embargo, bajo una perspectiva de Sistema Integrado de Protección al Consumidor, este sí resulta un aspecto relevante.

INDECOPI tutela relaciones de consumo en base a las disposiciones contenidas en el Código de Protección al Consumidor y, en la misma línea, OSINERGMIN tutela relaciones de consumo en base a las disposiciones contenidas en los reglamentos especializados. Hasta este punto, se observa un mecanismo paralelo seguido por cada entidad. Sin embargo, existen disposiciones en ambos tipos de regulación que pueden estar relacionados con las mismas obligaciones. Podríamos mencionar la obligación del deber de idoneidad en el servicio. El Código de Protección al Consumidor establece disposiciones que regula el deber de información idónea, así como la calidad del producto a cargo del proveedor del servicio. En esta línea, cualquier cuestionamiento sobre incumplimientos de esta naturaleza podría ser tutelado bajo el Procedimiento Trilateral y Sancionador, previsto por INDECOPI. Sin embargo, los reglamentos aplicados a las actividades de comercialización regulan a su vez obligaciones referidas a la información idónea de precios, así como la calidad y cantidad del producto despachado, y sobre estos reglamentos, cualquier tutela de intereses sería realizada por OSINERGMIN bajo el régimen del Procedimiento Administrativo Sancionador. ¿Cuál sería la diferencia entre estos dos grupos de normas materiales de protección al consumidor? Pues al parecer, simplemente su ubicación en una norma general, aplicada a todo tipo de relación de consumo, y normas especiales sectoriales, aprobadas en el régimen de la industria de hidrocarburos. No parece ser una justificación contundente para observar un tratamiento diferenciado.

Una prueba de la falta de claridad sobre cuál es el límite para dividir las normas de relaciones de consumo en la industria de hidrocarburos la podemos encontrar en los reportes generados por INDECOPI. En el portal institucional de la entidad podemos encontrar el informe denominado «Estado de la Protección de Consumidores en el Perú», correspondiente al año 2016. El citado reporte incluye un tratamiento específico sobre el sector energía, en el cual se incluyen tablas sobre la actuación de OSINERGMIN en la protección al consumidor. En las actividades de gas natural, se mencionan normas que se encuentran sujetas al régimen de reclamos de usuarios y normas de comercialización de combustibles líquidos (tabla N° 73-p. 167)[15]. En este último tipo de normas nos queremos detener. INDECOPI menciona en su reporte los siguientes aspectos como relacionados a la protección al consumidor: 

–         Seguridad de instalaciones, control de calidad de combustibles.

–         Control metrológico de combustibles.

–         Actualización de precios de venta de combustibles.

–         Informalidad.

Si estos son los aspectos considerados como de tutela de intereses del consumidor, observamos entonces que existe un tratamiento diferenciado por parte del Estado, debido a que sobre estos aspectos OSINERGMIN únicamente ejerce funciones fines sancionatorios. Es decir, no se sigue un Procedimiento Trilateral y Sancionador, como realiza INDECOPI. Nuevamente, ante situaciones similares, distintos tratamientos.

Un aspecto adicional está referido a la seguridad de las instalaciones. Somos de la opinión de que estos aspectos no deberían ser considerados como parte de la protección al consumidor debido a que podría generar confusiones en cuanto a su tratamiento. Las normas de protección de seguridad deberían seguir un régimen especializado y no vinculado con una relación de consumo, toda vez que se sustentan en normas de protección general. Igual conclusión podría ser expuesta respecto de las normas de informalidad. A su vez, las normas de control metrológico y actualización de precios deberían ser analizadas bajo el régimen de protección del consumidor, siguiendo las mismas reglas que INDECOPI ha establecido para tutelar este tipo de derechos.

5. Conclusiones

Como se podrá advertir, nuestra principal conclusión es que el marco normativo de protección del consumidor en la industria de hidrocarburos no sigue un régimen sistemático. Tenemos tres tipos de procedimientos (i) Trilateral y Sancionador, ii) Trilateral Puro, y iii) Procedimiento Sancionador Exclusivo), con distintas reglas y derechos, que son aplicables a normas que consideramos del mismo tipo: Normas materiales que tutelan la relación de consumo en la industria de hidrocarburos. Este tratamiento diferenciado genera la restricción de mecanismos de solución de reclamos que podrían ser aprovechados para todo tipo de controversias. Es urgente entonces una revisión del marco normativo para uniformizar el régimen de protección al consumidor en la industria de hidrocarburos, de modo que se gestione un procedimiento similar y unificado. El concepto de Sistema Integrado de Protección al Consumidor exige un esfuerzo de esta naturaleza.

¿Cuál es el mecanismo que debe ser escogido? Entendemos que las reglas previstas en el Código de Protección al Consumidor, esto es, el procedimiento que persigue una función sancionadora y una función de solución de reclamos (trilateral). De este modo, todas las controversias podrían contar con mecanismos ágiles de solución de conflictos. Y esto no significaría restringir la posibilidad de que las empresas concesionarias puedan implementar mecanismos de solución de reclamos, pero dicha participación debería ser bajo un enfoque de conciliación previa, no como una primera instancia.

Un asunto adicional que consideramos necesario es que las normas materiales de protección al consumidor (usuario), previstas en los reglamentos sectoriales (información de precios, calidad y cantidad, entre otros), sean separados y diferenciados en un cuerpo normativo individual. De este modo, se agruparían las normas materiales previstas para servicios públicos y aquellas relacionadas con actividades de comercialización sujetas a libre iniciativa privada, estableciendo el mismo tratamiento del Procedimiento Trilateral y Sancionador. Además, con esta separación quedaría claramente diferenciado el régimen de supervisión y fiscalización de normas que regulan aspectos de seguridad, respecto de las cuales se asignaría el régimen sancionador exclusivo.

Finalmente, creemos necesario que todos los procedimientos de protección al consumidor sean evaluados por una sola entidad. La división de competencias entre INDECOPI y OSINERGMIN, bajo un esquema que consideramos confuso, genera una demora innecesaria en la tramitación de posibles reclamos, que son analizados y luego declarados improcedentes para ser trasladados a OSINERGMIN o INDECOPI, según sea el caso. La idea de un Sistema Integrado es fundamental para garantizar los derechos de los consumidores, pero debe ser impulsada a través de análisis detallados sobre la situación actual.

[1] Título VII del Código de Protección y Defensa del Consumidor.

[2] Procedimientos seguidos por las Comisiones de Protección al Consumidor.

[3] Título IV del Código de Protección y Defensa del Consumidor.

[4] Cf. artículo 65 del Código de Protección al Consumidor.

[5] Si bien el Código de Protección al Consumidor establece un título específico de los derechos de los consumidores (Título I), derechos de este tipo pueden ser identificados a lo largo de todo el código.

[6] Título V del Código de Protección al Consumidor.

[7] Cf. capítulo III del Título V del Código de Protección al Consumidor.

[8] Recomendamos consultar los artículos siguientes:

–          Peláez Ypanaque, Raúl. «La naturaleza del procedimiento de protección al consumidor del Indecopi y la oportunidad de desistimiento en aquel». En Ius Et Praxis, Revista de la Facultad de Derecho N° 45, 2014. P. 217-225.

–          Gómez Apac, Hugo. Procedimiento Trilateral, ¿Cuasijurisdiccional? Revista de Derecho Administrativo. Círculo de Derecho Administrativo. Número 10 (2011).

Asimismo, se recomienda revisar el análisis sobre la naturaleza del procedimiento desarrollado en la Resolución de Comisión de Protección al Consumidor N° 01-Sede Central, Resolución Final N° 0013-2018/CC1. Disponible en:

http://servicio.indecopi.gob.pe/buscadorResoluciones/ (consultado en noviembre de 2018).

[9] Se exceptúa a las actividades de exploración y explotación, las cuales se realizan en el marco de concesiones vía un Sistema de Contratos de Licencia o de Servicios. Para mayor detalle, se sugiere nuestro artículo «No se puede ceder lo que no existe: El EIA y su vigencia cuando finaliza la concesión de hidrocarburos».

[10] Reglamentos aprobados por Decretos Supremos refrendados por el Ministerio de Energía y Minas.

[11] Conviene precisar que el servicio público de transporte de hidrocarburos por ductos no es incluido en el régimen de solución de reclamos debido a que en este tipo de servicios no se crea una relación de consumo con un usuario final, criterio delimitador para el alcance del Sistema Nacional Integrado de Protección al Consumidor.

[12] El Reglamento de Distribución de Gas Natural por Redes, aprobado por Decreto Supremo N° 042-99-EM se identifica como el reglamento principal aplicable a estas actividades.

[13] Cf. Resolución de Comisión de Protección al Consumidor N° 2-Sede Central. Resolución N° 449-2018/CC2. Expediente N° 976-2017/PS3. Improcedencia de denuncia presentada ante Gas Natural de Lima y Callao S.A.

[14] Cf. artículo 153 del Código de Protección al Consumidor.

[15] Informe disponible en http://repositorio.indecopi.gob.pe/handle/11724/5806 (consultado en noviembre de 2018)

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